圖為原噶廈（西藏地方政府）“四大噶倫”。左起：阿沛?阿旺晉美、先喀?居美多吉、柳霞?土登塔巴（四大噶倫中的僧官）、桑頗?才旺仁增（兼任藏軍總司令）在羅布林卡的噶廈公署辦理公務(wù)。1957年，陳宗烈攝。 翻拍：孫健
舊西藏的社會(huì)等級(jí)十分森嚴(yán)，最上層是僧侶，也就是喇嘛，其次是貴族，最下層的是農(nóng)奴、奴隸。政府官員由地位顯赫的僧侶和貴族組成，他們是西藏的統(tǒng)治階級(jí)。農(nóng)奴和奴隸則是被統(tǒng)治階級(jí)，在政治上毫無地位。
1959年以前，西藏地方政府又稱噶廈?！案痢笔敲畹囊馑迹皬B”是房屋的意思，“噶廈”就是發(fā)號(hào)施令的地方。外國人常把噶廈譯成“內(nèi)閣”，性質(zhì)類似。
圖為西藏地方政府的貴族官員，在當(dāng)時(shí)布達(dá)拉宮廣場(chǎng)歡慶藏歷新年。左起依次為：先喀?居美多吉、達(dá)賴?yán)锏目偣芗摇煽安肌⒘?土登塔巴。 攝影：陳宗烈 翻拍：孫健
康熙五十九年（公元1720年），清政府派軍隊(duì)入藏，打退了入侵西藏的準(zhǔn)噶爾之后，把居住在青海塔爾寺的七世達(dá)賴格桑嘉措護(hù)送回西藏，在布達(dá)拉宮舉行了隆重的坐床典禮。并決定廢除管理政務(wù)的第巴職位，設(shè)立噶倫聯(lián)合掌政（康熙六十年，清政府設(shè)噶倫三人；雍正元年，清政府設(shè)噶倫五人；乾隆十六年，清政府設(shè)噶廈，實(shí)行四噶倫制），命他們?cè)诖笳阉略O(shè)立辦公所。乾隆十六年以后，清朝命令諸噶倫在達(dá)賴?yán)锖婉v藏大臣領(lǐng)導(dǎo)下，辦理西藏政務(wù)。
噶廈設(shè)有噶倫四人，三俗一僧，他們的官職為三品（這也是清朝的規(guī)定，達(dá)賴?yán)餅槎?，攝政為二品，噶倫為三品），一切重要事務(wù)，都由噶廈議決后上呈達(dá)賴?yán)锘驍z政核準(zhǔn)執(zhí)行。如果有噶廈不能決定的重要事務(wù)，如戰(zhàn)爭(zhēng)、議和、選舉攝政及達(dá)賴轉(zhuǎn)世等問題 ，就由噶廈呈請(qǐng)達(dá)賴?yán)锘驍z政召開“民眾大會(huì)”，藏語稱“沖都”。與會(huì)的是各機(jī)關(guān)官員代表、三大寺堪布和貴族代表；農(nóng)奴和奴隸是沒有資格參加的。這種會(huì)議多數(shù)是達(dá)官貴族會(huì)議，而且被少數(shù)大喇嘛和大貴族操縱。
“四大噶倫中，僧官的地位略高一些，因?yàn)樗梢灾苯影菀娺_(dá)賴?yán)?，而其他三位需要聽召喚。僧官噶倫主要?fù)責(zé)管理政治和宗教事務(wù)，舊西藏的政教合一制度在他身上可以充分體現(xiàn)?！标愖诹医忉屨f，“四大噶倫的辦公地點(diǎn)不止一處，冬天在布達(dá)拉宮，夏天在羅布林卡。此外，在大昭寺北側(cè)有一所房子，是供噶廈政府里較低級(jí)別的員工辦公使用。”
以噶倫制為標(biāo)志的原西藏地方事務(wù)管理體制，一直延續(xù)到二十世紀(jì)五十年代末。因西藏地方反動(dòng)上層發(fā)動(dòng)旨在圖謀分裂祖國的武裝叛亂，被中央人民政府于1959年解散。
圖為先喀?居美多吉在朗子轄上班。朗子轄列空為原西藏地方政府的機(jī)構(gòu)之一，其職責(zé)為管理拉薩市區(qū)的社會(huì)治安，并設(shè)有審判庭和監(jiān)獄，可對(duì)犯人用刑和監(jiān)禁。 陳宗烈 攝
舊西藏的貴族也是統(tǒng)治階級(jí)的組成部分之一，包括獲得貴族封號(hào)的政府官員及歷代達(dá)賴、班禪的家屬。據(jù)陳宗烈介紹，四大噶倫中除僧官外，其他三位噶倫大都出身于貴族。西藏歷代被封為貴族的大約有400家左右（包括僧官貴族），到1959年，貴族剩下不到200家。這些貴族可分為三種：一種是吐蕃時(shí)代的部落酋長(zhǎng)，以后作為王室的部屬，一直繼承下來，成為貴族。有些古老貴族的家世可以推算到松贊干布時(shí)代，如朵喀家族；一種是歷代服務(wù)西藏政府有功，被封為貴族的；還有一種是達(dá)賴、班禪家族，又稱堯西。從七世達(dá)賴到十四世達(dá)賴，共形成了七個(gè)家族，如朗頓家族、拉魯家族等。這200家貴族占據(jù)著重要的政治地位和權(quán)力，政府的僧俗官員，大半都是由貴族擔(dān)任。他們還擁有很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)力量，世襲貴族每家都有一個(gè)到幾十個(gè)莊園，擁有幾百克（一克約合一畝）到幾萬克土地，如大貴族多仁就擁有土地4萬克。
貴族的地位都是世襲的，小貴族要想成為大貴族，不是很容易的事情。雖然這些小貴族在政府中占有一席之地，但政府的權(quán)力主要集中在20多家大貴族手中。大貴族犯了罪會(huì)被降為小貴族，甚至可能被免職抄家，而農(nóng)奴 、農(nóng)民家庭要想成為貴族，只能是降生達(dá)賴、班禪轉(zhuǎn)世靈童的家庭。